Газета 'Промышленные ведомости'
Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум


Книга "Почему провалилась "реформа технического регулирования".
Проблемы и решения: какими они видятся специалистам"


Нормативно-правовое обеспечение
безопасности в нефтяной и газовой промышленности

Мокроусов С. Н.


Нормативно-правовое обеспечение безопасности функционирования нефтегазового комплекса является ключевым звеном его успешного развития. «Хорошие правила игры» могут способствовать повышению, как общего уровня безопасности, так и конкурентоспособности компаний за счет достижения большей надежности работы и соответственно уверенности в завтрашнем дне.

«Плохие правила игры» заставляют компании тратить значительные ресурсы на выполнение мероприятий, которые не приводят к ожидаемым результатам. Обычно многие из таких мер воплощаются в виде оформленных деклараций, экспертиз, других документов, подтверждающих безопасность того или иного объекта и достаточную квалификацию работников.

Такая бумажная направленность деятельности достаточно многочисленного корпуса инженеров создает иллюзию, которая разрушается внезапно. Следующая стадия при плохих правилах игры предусматривает поиск виновных, количество которых пропорционально масштабам последствий аварии. Третий этап предусматривает групповые увольнения или понижение в должностях.

У нас действуют скорее плохие правила, чем хорошие. Попробуем разобраться, чем они различаются. Обратимся к истории развития нормативного регулирования безопасности нефтегазового комплекса в СССР и России. Как известно нормативно-правовая база обеспечения безопасности объектов нефтяной и газовой промышленности охватывает этапы их проектирования, изготовления оборудования, строительства, испытаний, эксплуатации, технического обслуживания, ремонта и ликвидации.

Этапы проектирования, строительства и испытаний регулируются общими строительными нормами и правилами, а также ведомственными строительными нормами. Этапы эксплуатации, технического обслуживания и ремонта регулировались многочисленными ведомственными документами (правила технической эксплуатации, регламенты, нормы технологического проектирования, положения по диагностированию и др.).

В СССР созданием и развитием нефтяной и газовой промышленности занимался ряд министерств и ведомств с многочисленным корпусом инженерно-технических работников. Поэтому не удивительно, что многие требования к одному и тому же предмету дублировали друг друга, противоречили или потеряли какой-либо смысл из-за развития технического прогресса. Некоторые вопросы могли вообще никак не регулироваться. При изменениях норм не учитывали смежные требования.

Требования к проектированию и строительству объектов разрабатывали одни специалисты, к эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту - другие. При этом специалисты различных министерств и ведомств преследовали достаточно разные цели. Так, краткосрочная цель ускорения проектирования и строительства объектов зачастую противоречила долгосрочным целям надежной и безопасной эксплуатации объектов. Характерным примером является происшедшая в начале 1990-х годов крупнейшая «Усинская катастрофа», для ликвидации последствий которой привлекались даже специалисты из далекой Австралии.

Тогда нужно было быстро ввести в действие новые нефтяные месторождения на севере Республики Коми. И в нарушение нормального инженерного смысла по временной схеме начали перекачку горячей высокоагрессивной смеси добываемой нефти, попутного нефтяного газа и пластовой воды по трубопроводу, предназначенному для чистой товарной нефти. Временная схема стала постоянной, и трубопровод быстро пришел в негодность. К этому времени уже нельзя было останавливать (без невосполнимого ущерба для месторождений) десятки скважин. В результате лавинной деградации трубопровода от внутренней коррозии аварийные бригады стали не успевать «заделывать дыры», что и повлекло возникновение экологической проблемы мирового масштаба.

Так экономия времени и средств на строительство сооружений по подготовке нефти к трубопроводной транспортировке привела к уничтожению нефтетрубопровода, масштабным загрязнениям окружающей природной среды и ущербу для авторитета страны.

Большинство нормативных требований были простыми и ориентированными на применение массовых технологий, за счет которых достигались требуемые темпы развития. Работникам нужно было соблюдать детальные требования, а надзорные органы занимались контролем за их безусловным выполнением. Любые выявленные нарушения заносились в актив надзорных органов, виновные наказывались штрафами, понижением в должности или увольнением.

Работа по обеспечению безопасности на объектах сводилась к жесткому контролю со стороны надзорных органов, и поэтому снижение показателей выявляемых нарушений нередко расценивалось как ослабление безопасности. Данный режим обеспечения безопасности на объектах нефтяной и газовой промышленности был вполне оправдан в период широкого применения «примитивных» технологий.

В то время в силу относительно низких параметров работы объектов - рабочего давления и производительности - не требовалось достижения высоких показателей качества трубной продукции и оборудования, включая его оснащения надежными системами автоматики и телемеханики. В 1940-е годы были успешно запущены в работу промысловые нефтегазопроводы, построенные из артиллерийских стволов. Жесткие требования по защите окружающей среды при разведке и разработке месторождений также появились сравнительно недавно.

Цена «аварии» на объектах геологоразведки, нефтегазодобычи и магистральных трубопроводах была низкой, замена разрушенных участков или оборудования проводилась достаточно быстро. Основным показателем работы объектов было выполнение плана поставок. Например, до начала 1990-х годов аварией на нефтепроводах считался разлив более 100 тонн нефти или остановка перекачки нефти по трубопроводу на некоторое время даже при его разрушении и утечки нефти.

После распада СССР многие министерства и ведомства были реформированы или ликвидированы. В результате реформ подразделения и структуры, занимавшиеся нормативными проблемами безопасности, были «рассыпаны». Одновременно ослаб контроль за работой подрядных организаций, количество которых кратно возросло. Это не могло не сказаться на качестве продукции и услуг, т.е. безопасности проектов, строительно-монтажных, буровых и других видов работ, выполняемых на объектах нефтяной и газовой промышленности.

В нормативном поле возник настоящий хаос требований, который в условиях становления рыночных отношений и необходимости применения современных технологий и оборудования является основным фактором сдерживания конкурентоспособности как нефтегазового комплекса в целом, так и отечественных компаний операторов, изготовителей оборудования, подрядных и сервисных организаций.

Для освоения трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья в Восточной Сибири и на континентальном шельфе необходимо применять сложные технологии бурения скважин, строительства трубопроводов. Понятно, что требования к применению современных технологий не изложены ни в одном из документов федерального уровня и фактически являются в большинстве своем нелегитимными. В 1997 году был принят Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который, в какой-то мере, дал возможность исправить тупиковую ситуации с нормативным обеспечением безопасности в промышленности, включая и нефтегазовую отрасль. По сути, этот закон является аналогом законов, принятых в промышленно развитых странах.

Нужно заметить, что период с начала 1980-х годов характерен рядом крупных аварий на объектах нефтяной и газовой промышленности, произошедших как в СССР, так и за рубежом. Серьезность последствий аварий в связи с переходом на более высокие производственные показатели работы объектов (давление и производительность) возрастала из года в год. Ущерб от аварий в арктических и субарктических регионах и на континентальном шельфе несоизмерим с ущербом от аварий в традиционных районах нефтегазодобычи.

На Западе ощутили эти угрозы в полной мере. Для справки: при освоении нефтегазовых месторождений в Мексиканском заливе и на шельфе Северного моря за период с 1980-го по 1994 год произошло 118 аварий, в результате которых погибло 568 человек, было полностью уничтожено 18 стационарных и полупогружных платформ. Для решения назревших проблем безопасности в странах, где возникали серьезные аварии, проводились необходимые изменения законодательного обеспечения безопасности.

Так, закон Великобритании 1971 года по шельфовым установкам появился как реакция на результаты расследования причин аварии с обрушением буровой установки “Sea Gem” в 1965 году. По результатам аварии на платформе «Piper Alfa» в 1988 году парламентской комиссией были сформулированы 106 рекомендаций по обеспечению безопасности на шельфе. Ущерб от простоя нефтегазовых промыслов в Северном море в результате аварии на этой платформе (возникло почти одновременно 36 нефтегазовых фонтанов, 12 из которых загорелись) достигал миллионов долларов в сутки. Реализация рекомендаций, сформулированных парламентской комиссией, позволила остановить череду катастроф с нефтегазовыми платформами в Северном море.

К сожалению, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в силу недостаточного учета специфических требований к объектам нефтяной и газовой промышленности оказался малоэффективным по следующим соображениям. Уровень аварийности на них практически не изменился несмотря на то, что компании проделали трудоемкую работу по составлению деклараций промышленной безопасности и выполнению других требований закона.

Для сравнения: законодательные инициативы по обеспечению безопасности в Великобритании позволили за пять лет снизить аварийность на месторождениях в Северном море почти в три раза. Об особенностях зарубежного опыта регулирования безопасности нефтегазового комплекса сказано ниже.

Появление закона «О техническом регулировании» было своевременным для нефтегазовой отрасли. Появилась возможность привести в порядок разношерстную нормативную базу, устранить хаос требований и создать условия для постоянного повышения безопасности. Что для этого нужно было бы сделать? Проанализировать системы регулирования безопасности нефтегазового комплекса промышленно развитых стран и разработать наиболее эффективную модель с учетом особенностей нашей страны.

Такой подход экономит время и средства. Опыт Норвегии свидетельствует об этом. Страна, которая в начале разработки месторождений на шельфе не имела нормативной базы обеспечения безопасности нефтяной и газовой промышленности, создала одну из эффективных моделей регулирования в этой сфере. В качестве целей регулирования были поставлены сокращение времени и стоимости освоения месторождений на шельфе на 40-50%.

Они были достигнуты на основе гармонизации с международными документами, за счет сокращения детальных технических требований в нормативных документах и количества стандартов. Кроме того, норвежская нефтегазовая промышленность приняла на себя ответственность за разработку технических стандартов на принципах консенсуса всех заинтересованных сторон. Изменился характер взаимоотношений государственных надзорных органов и нефтегазовых компаний. От конфликта интересов, когда идет постоянный спор из-за различий в понимании тех или иных требований, перешли к кооперации усилий на основе целостного осознания безопасности.

Целостное понимание безопасности заключается в интеграции требований по охране труда, промышленной безопасности и охране окружающей природной среды с учетом экономических интересов компаний и общества. В 2002 году Норвегия усовершенствовала систему регулирования безопасности заменив 25 основополагающих законов на 5, сократив их суммарное содержание в четыре раза. Опыт Норвегии получил развитие и успешно применяется в Великобритании, Нидерландах, Канаде и других странах.

К сожалению, реализация закона «О техническом регулировании» не только не оправдала надежд специалистов нефтегазового комплекса, но и заблокировала возможности внесения актуальных изменений в действующую нормативную базу. Ни один из специальных технических регламентов, касающихся безопасности работ на шельфе, вообще не был включен в перечень первоочередных. Данная позиция организаторов – «шельф подождет» - противоречит долгосрочным планам развития шельфа Российской Федерации, если, конечно, мы не желаем получить серьезную аварию из –за несовершенства нормативной базы.

К нашему счастью, количество пробуренных скважин на нашем шельфе не превышает двух сотен. При этом не факт, что по результатам расследования причин будущих аварий на шельфе будут сделаны правильные выводы. Например, по катастрофе с гибелью людей в двух пассажирских поездах в результате утечки жидкого попутного нефтяного газа из продуктопровода Западная Сибирь –Поволжье в Башкирии в 1989 году были приняты меры: запретили прокладку таких трубопроводов ближе тысяч метров от границ населенных пунктов.

Понятно, что проложить новые трубопроводы, даже применяя космические технологии, просто невозможно. Хотя причины аварии на этом продуктопроводе заключались в отсутствии государственного контроля за проектированием, строительством и эксплуатацией опасного производственного объекта. Между прочим, в федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» требования по контролю за работой подрядных организаций не прописаны, такие требования установлены в его зарубежных аналогах.

Из-за этого у государственных надзорных органов нет возможности воздействовать на обеспечение безопасности работ, выполняемых подрядными организациями. Не случайно большинство нефтегазовых фонтанов, падений буровых вышек, аварий в резервуарных парках происходит у подрядных организаций. В мировой практике за работу подрядчиков всегда отвечает заказчик, у которого есть ресурсы для организации контроля за соблюдением основных требований безопасности.

Результаты разработки двух проектов специальных технических регламентов по нефтегазовой тематике свидетельствуют о том, что такую работу нужно прекратить по следующим соображениям.
Нефтегазовый комплекс и система магистральных трубопроводов являются уникальными во всех отношениях. Поэтому в промышленно развитых странах вопросы нормативного регулирования безопасности таких объектов решаются на системной основе путем концентрации усилий высокопрофессиональных специалистов при четкой координации работ.

Опыт нормативного регулирования СССР и Российской Федерации свидетельствует, что подобной концентрации и координации усилий специалистов так и не было достигнуто. Проведение же конкурсов среди разработчиков специальных технических регламентов нефтегазовой тематики и разработка документов по единому шаблону, когда добыча нефти и производство соков по установленным требованиям мало чем отличаются между собой, вызывает недоумение. Поэтому не удивительно, что разработка специального технического регламента по трубопроводному транспорту не привела к созданию крайне важного и необходимого документа, а лишь обострила противоречия между надзорными органами и компаниями, а также между компаниями различного профиля.

О каком консенсусе и кооперации усилий может идти речь, если между специалистами идет ожесточенный спор, какие расстояния от трубопроводов обеспечивают безопасность зданий и сооружений, как прокладывать газопроводы и нефтепроводы в местах взаимных пересечений (что безопаснее: газопровод сверху или под нефтепроводом?) и др.

Как построена система регулирования безопасности нефтегазового комплекса в некоторых зарубежных странах. Её образно можно представить в виде пирамиды, на самом верху которой располагается один или несколько законов. Например, «О нефти и газе». В законе обычно прописываются полномочия надзорных органов, которым поручается разрабатывать и представлять на утверждение в парламент или правительство регламент по регулированию безопасности в конкретной области деятельности (аналог нашего специального технического регламента). Государственный надзорный орган наделяется правом объявлять перечень обязательных для применения стандартов и готовить рекомендации как соблюдать требования законов.

Международно-признанные стандарты разрабатываются и поддерживаются специализированными организациями (Американский нефтяной институт, Американское общество инженеров механиков и др.). В последние годы четко проявилась тенденция перехода крупных нефтегазовых компаний на международные стандарты ИСО. Преимущества такого перехода стали всем очевидны – полная совместимость оборудования и продукции, выполненных по международным стандартам.

Однако бездумное применение зарубежных стандартов может и навредить. Чем опасно применение зарубежных стандартов без адаптации к российским условиям? Дело в том, что требования стандартов опираются на систему взаимоотношений компаний,
надзорных органов и инженерно-технических работников. Как известно, многие зарубежные нормы заложены на добровольной правовой основе.

Однако несоблюдение добровольных норм необходимо доказательно обосновать перед надзорными органами и страховыми компаниями. Кроме того, каждый инженер в случае принятия им некомпетентного, тем более умышленно, технического решения рискует лишиться навсегда инженерной практики в нефтегазовых компаниях. У нас таких механизмов не создано и поэтому замена обложки на хорошем стандарте может привести к плохим результатам.

В связи с тем что некоторые важные требования по безопасности нефтегазового комплекса невозможно по юридическим соображениями внести в законы и утверждаемые на высоком уровне регламенты, в ряде промышленно развитых стран в качестве одного из основных инструментов государственного регулирования безопасности и сохранения природных ресурсов при разведке, разработке и добыче нефти и газа, включая магистральный трубопроводный транспорт, задействованы профессиональные ассоциации инженеров, геологов и геофизиков.

Передача значительной доли ответственности от государственных надзорных органов добровольным ассоциациям инженеров, геологов и геофизиков, действующим на принципе саморегулирования давно и успешно практикуется. Например, в канадской провинции Альберта с 1920 года по этой схеме действует саморегулируемая организация APEGGA (Ассоциация нефтяных инженеров, геологов и геофизиков).

Правовой основой деятельности APEGGA является «Закон о профессиях инженеров, геологов и геофизиков». В своей деятельности APEGGA отчитывается перед правительством провинции, министр труда которого имеет право назначать представителей общественности в совет Ассоциации и основные комитеты.
Стандарты инженерной практики в Канаде устанавливаются и поддерживаются теми, кто является наиболее квалифицированными в этой области деятельности. Это крайне важный механизм досудебного воздействия на недобросовестных инженеров.

Привлечение инженера к ответственности после того как произойдет авария из-за ошибки или незнания малоэффективно. Процедуры же привлечения к судебной ответственности до аварии слишком сложны и как, показывает обширная зарубежная практика, бесполезны. Канадский опыт развития саморегулирования инженерной деятельности на объектах нефтяной и газовой промышленности может быть востребован и в Российской Федерации, например в Тюменской области.

Системы технического регулирования промышленно развитых стран допускают возможность отклонений от требований нормативных документов. В этом случае применение нестандартных технических решений, методов расчета и процедур должны обосновываться и представляться на одобрение в государственный надзорный орган.

Таким образом поддерживается возможность технического прогресса в любом направлении деятельности и применение самых невероятных с точки зрения сложившихся стереотипов мышления технологических решений.
В настоящее время в России практически все технические решения по нефтегазовым проектам проходят через процедуру экспертизы промышленной безопасности. Такой подход связывает инженерную инициативу, увеличивает бумаготворчество и задерживает реализацию нужных решений на долгое время.

Вместе с тем эта процедура в руках недобросовестных инженеров и руководителей является своеобразной «палочкой – выручалочкой» с помощью которой можно допускать грубейшие нарушения требований безопасности. Например, оформить заключение об удовлетворительном техническом состоянии буровой установки, которая вот-вот развалится, и заставить работать буровую бригаду, прикрываясь липовой бумагой.
Подытоживая всё изложенное, можно сказать следующее.

Сложившаяся в Российской Федерации система государственного регулирования безопасности нефтегазового крайне неэффективна и переживает серьезный кризис в связи с принятием закона «О техническом регулировании», который фактически блокировал усовершенствование нормативной базы. Реализация этого закона в нефтегазовом комплексе идет по тупиковому пути по ряду причин, в том числе из-за попыток подогнать все регламенты под один шаблон, а также из-за отсутствия четкого представления о современной системе регулирования безопасности в отрасли.

Участие отдельных отечественных компаний в поддержке создания специальных технических регламентов иногда сводится к попыткам решить свои сиюминутные интересы в ущерб долгосрочным общеотраслевым и государственным. Проект специального технического регламента по трубопроводному транспорту претерпел более 50 объявленных редакций, объем документа превышает 100 страниц. В проект одновременно были внесены десятки предложений, которые не соответствуют современной практике безопасного и качественного выполнения работ.

Например, в одной из редакций предлагалось на равных условиях рассматривать возможность проведения гидравлических и пневматических испытаний трубопроводов на прочность. Хотя известно, что безопасность пневматических испытаний обеспечить практически невозможно, при этом степень выявления дефектов по сравнению с гидравлическими испытаниями крайне низка.

Единственное преимущество пневматических испытаний – это дешевизна, если конечно не произойдет разрыва трубопровода с тяжелыми последствиями. К тому же проект регламента по трубопроводам представляет набор требований, которые в зарубежной практике излагаются в основном в стандартах и комментариях к ним.

Замечу, например, объем канадского регламента по обеспечению безопасности сухопутных трубопроводов составляет менее 13 страниц двуязычного текста (французский и английский). Зато объем канадского стандарта по трубопроводным системам составляет 356 страниц, а комментариев к нему – 536 страниц англоязычного текста.

Среди очевидных недостатков сложившейся системы взаимоотношений государственных надзорных органов и компаний, построенной на сложившейся нормативно-правовой базе обеспечения безопасности, можно отметить следующие:

- низкая результативность вложения средств в обеспечение долгосрочной безопасности и надежности;
- неудовлетворительный уровень конкурентоспособности отечественных компаний из-за широкого использования устаревших подходов к обеспечению безопасности;
- недопустимо высокий уровень внеплановых потерь от аварий и отказов;
- повышенный риск возникновения аварий с тяжелыми последствиями практически на всех объектах из-за неразвитости компьютерных математических методов оценки безопасности;
- неоправданное отвлечение инженерно-технического персонала на малополезную работу по заполнению устаревших журналов, формуляров и приему контролирующих работников по всем видам и направлениям надзора.

Чтобы изменить положение к лучшему, необходимо подготовить законопроект о дополнениях и изменениях Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Они должны касаться следующего:

- установления мер ответственности владельцев опасных производственных объектов за своевременное информирование надзорных органов об аварии;
- возложения ответственности за расследование причин аварий на владельцев объектов, оставив за надзорным органом контроль за объективностью расследования и достаточностью принятия мер по предупреждению аварий.
Кроме того, необходимо внести раздел, касающийся порядка организации контроля за подрядными организациями с возложением ответственности на компании, которые заказывают услуги.

Что касается организационных мер, то необходимо активизировать работу межотраслевого совета по стандартизации, расширив сферу его деятельности на порядок взаимоотношений надзорных органов и компаний, а также на комплексное рассмотрение вопросов промышленной и экологической безопасности, охраны труда и управления работой компаний. Эти аспекты деятельности особенно важны для успешного освоения трудноизвлекаемых нефтегазовых ресурсов, включая огромные запасы углеводородного сырья на континентальном шельфе.

С. Н. Мокроусов,
кандидат технических наук



Главная Подшивка Подписка Редакция Партнерство Форум
  © Промышленные ведомости  
Полезные ссылки  Rambler's Top100